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信息技术和创新基金会提出确保美国先进技术领先地位的下一步行动

04月25日

2021年4月12日,美国信息技术和创新基金会(Information Technology and Innovation Foundation,ITIF)发布题为《确保美国先进技术领先地位的下一步行动》(Next Steps for Ensuring America’s Advanced Technology Preeminence)的文章。文章认为,美国在技术创新和生产方面的世界领先地位已经受到威胁,美国国会和拜登政府高度关注先进技术的竞争力并采取了一些措施,但这还不够。ITIF的技术和产业战略专家认为,美国存在着三个主要问题,提出了三个关键的国家目标和十项政策建议,以促进美国的先进技术的研究、开发和生产,从而确保美国的先进技术世界领先地位。

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看看该文章提出的确保美国先进技术领先地位的下一步行动建议的主要观点,这些观点对我们有什么警示意义。

一、美国存在的主要问题

1、从许多指标看美国在技术创新和生产方面的领先地位正在削弱。包括,美国在国际创新排名体系中的地位下降、高科技产业贸易失衡加剧、实际制造业增加值产出下降以及国防工业基础薄弱等。在面对崛起的中国的竞争等挑战的情况下,美国保持其在技术创新和生产方面的领先地位尤其至关重要,因为这可以增强国家实力(包括软实力和硬实力),带来繁荣的经济并促进良好的中产阶级就业。

2、联邦政府必须制定并充分资助一项国家先进技术战略。否则,中国的经济和技术进步有可能取代美国的世界领导地位,美国很可能会继续失去许多先进产业的市场份额(包括航空航天、计算和通信、互联网服务、生命科学、材料、半导体和交通工具等),这会对美国的技术创新、国家安全和生活水平产生负面影响。

3、美国急需更新过时的经济思想,尤其是认为自由放任的市场经济(中国不接受)就足够的思想。这种对技术及其应用的“黑箱”观点在50年前可能行得通,那时在美国经济中创新产业只占较小的一部分,而中国经济很落后。但是在今天,坚持“市场唯一”的观点,就很难推进实施有效帮助美国创新者和生产者在一个一方面是“创新重商主义”、另一方面是强有力和合法的产业战略的世界经济体系中竞争胜出所需的各种政策,这使美国企业更难参与竞争。因此,文章建议美国国会和拜登政府应该采纳大胆的想法和建议。

二、关键的国家目标

1、支持突破性技术的创造,并促进其在美国的商业化和产业化。

目前有一系列新兴的先进技术对美国的经济成功和国家安全至关重要。支持突破性技术的创造,不仅仅是指它们最初在实验室中的创造,还包括技术成熟度等级(Technology Readiness Level,TRL)从TRL3到至少TRL7的发展过程。同样重要的是先进技术的开发和商业化,这包括把新技术的制造成熟度等级(Manufacturing Readiness Level,MRL)从MRL3提升到至少MRL7。此外,对技术的支持应该同时包含供应方政策和需求方政策,尤其需要特别关注将供应方和需求方联系在一起的政策,以使技术通过从“成果”到“产品”的“死亡之谷”。

2、支持关键先进技术产业领域的企业发展。

美国与其它国家(尤其是中国)竞争的胜负取决于美国企业的行为,企业包括总部设在美国和盟国的企业(重点是后者在美国的生产)、现有的企业和初创企业等各种规模的企业。关键行业是指航空航天、生物制药、计算机和电子(包括半导体)、电气设备、机械、软件和运输等。关键技术的早期采用者(通常是公共部门的组织和企业)也至关重要,这绝不意味着要针对特定的企业提供援助(因为政府通常不知道如何有效地做到这一点),而是意味着要瞄准广泛的特定领域(如先进的半导体制造和封装业)提供帮助。

3、支持其它地区的创新发展。

为了扩大美国的整体经济机会和国际技术竞争力,增加先进技术创新地区的数量,使它们有能力成功吸引和发展高科技创新者(包括企业家和现有公司的分支机构)是非常重要的。这样高科技财富和就业机会就不会只集中在少数地区,而是会扩展到很多地区,从而扩大美国整体先进技术创新生态系统,并提供更多就业机会。利用溢出效应加强地方经济,这不仅可以发展地方经济,还可以促进更广泛的地理区域经济的发展。

三、推进这些目标的政策建议

1、改进并通过《无尽的前沿法案》。

《无尽的前沿法案》(Endless Frontier Act)是一项大胆而必要的举措,可以在确保美国先进技术的领先地位方面发挥关键作用(备注:2020年5月21日,美国参议院民主党领袖舒默(Chuck Schume)等联合提出《无尽的前沿法案》,以使美国到21世纪中叶仍然保持世界头号科学技术强国的地位)。

该法案内容主要包括:在美国国家科学基金会设立技术学部,重点投资10大关键技术领域,增加大学的研究经费,建立区域性技术中心,采取与国防部高级研究计划局(DARPA)相似的人事管理方式等。然而,建议对该法案进行一些改进,主要是确保其不仅支持早期大学研究,还应支持后期应用研究,即加强项目研究与产业制造的联系,促进科技的商业转化。

2、全面资助《芯片法案》(CHIPS Act)以支持美国半导体再采购和研发。

美国民主党参议员马克(Mark Warner)和共和党参议员约翰(John Cornyn)提出了《为美国生产半导体创造有益的激励措施法案》(CHIPS),其主要包括以下措施:

(1)向世界贸易组织(WTO)提供100亿美元的配套赠款,这是为吸引半导体制造设施而采取的一贯激励措施,将有助于为其他国家的激励措施创造公平的竞争环境。国家科学基金会(NSF)、能源部(DOE)和美国国防部高级研究计划局(DARPA)等机构在五年内为半导体研究投资70亿美元。

(2)创建美国半导体制造研究所和国家半导体技术中心,助力先进半导体研究以及促进原型开发。

(3)到2024年,为半导体设备或半导体制造设施支出实行40%的投资税收抵免。

(4)设立7.5亿美元的多边安全基金,支持发展和采用安全的微电子和微电子供应链。

拜登政府的基础设施计划支持通过芯片法案投资500亿美元。国会为这一关键行业拨出这些直接和间接资金至关重要。

3、完善R&D税收抵免制度。

与竞争对手相比,美国的R&D信贷相当吝啬。因此,国会应该将信贷利率提高一倍,并提高新的、税前公司利用这一优势的能力。此外,国会还应该为建设和运营关键的矿物和稀土元素加工设施提供税收抵免,这将使美国在应对不公平的中国贸易做法时具有竞争力,并使其成为美国重要的工业部门。清洁加工的矿物和稀土元素对于制造电动汽车电池和避免扩大对中国的依赖至关重要,因为美国目前加工的矿物不到电池所需的4%。

4、重建商务部的先进技术计划。

为了加强行业与企业的合作,并为商业R&D提供更多的联邦政府支持,国会应该重新建立国家标准与技术研究所(NIST)的先进技术计划(Advanced Technology Program ,ATP),该计划将分担早期技术开发项目的成本。ATP是为了产品创新,但由于高技术风险、市场风险以及其他不可避免的重要溢出效应(从而使追随者更容易从先行者不可避免的最初错误中吸取教训)等原因,企业通常较慢地采用新的生产技术。因此,国会应该在重建ATP的基础上扩大范围以包括对创新生产过程试点项目的支持。

5、扩大美国制造中心计划并使其可持续发展。

“制造美国”(the Manufacturing USA)的制造业研究所代表了一种重要的新型创新组织模式。在过去的7年里,已经建立了16个制造业研究所。现在是支持这一模式的时候了,国会应该提供更多的资金来建立更多的中心,中国已承诺建立约45个中心,德国有60多个中心,美国应努力建立至少40~50个中心,包括新的制造技术示范和培训中心以及现有机构的区域卫星中心等。虽然制造创新中心本身必然位于特定的地理区域,但其目的不是支持区域发展,而是支持全国有类似技术需求的制造商发展。与此同时,对制造业研究所的资助水平应该提高,并且应该没有资助期限限制。

6、确保国家的任何基础设施立法都支持技术需求计划。

新工艺技术示范及其所需的基础设施支持是目前联邦政府资助组合中最大的缺口之一,对于大规模的资本密集型行业,美国与其主要竞争对手(尤其是中国)之间的反差十分明显。由于私人投资者过于规避风险,不愿为早期的商业规模设施提供资金,美国的设施越来越多地被迫成为追随者。能源部和国防部应该支持一个稳健的成本分担项目组合,以加快关键部门的流程创新,并与企业联盟合作,制定路线图来指导示范规划。此外,通过支持与关键技术相关的基础设施投资,并确保很大一部分采购来自美国公司(或至少来自亲密盟友),可以刺激创新和生产。

7、为将生产从中国转移到美国劳动力过剩地区的企业设立税收激励。

国会应根据分配给合格劳动力市场区域的增值产量,建立反向拍卖税收抵免。例如,一家公司投标将5000万美元的年增加值生产(销售价格减去投入成本,如电力和供应商零件)转移回美国,如果它获得2000万美元的税收抵免(增加值的40%),而另一家公司表示将为2500万美元的税收抵免运回7000万美元(价值的35%),后一家公司将优先获得信贷资金,因为它要求的每一美元增加值补贴将低于第一家公司。这将进行一次性拍卖,所有的投标(出价)将按照要求的补贴份额的相反顺序接受,直到所有的拨款都用完为止。要获得资格,企业必须关闭一家中国工厂,并在美国劳动力过剩地区另开设一家工厂来生产相同的产品。

8、实施“创新券”计划。

创新券可以使中小企业从大学、国家实验室和研究机构中“购买”专业知识来进行研究、分析新技术的创新潜力等,从而刺激创新并促进知识转移。能源部能源效率和可再生能源办公室(EERE)的小型企业优惠券试点项目就是一个正面的例子,该项目已向31个州的114家小型企业提供优惠券,自2015年以来支付额已超过2200万美元。因此,政府应该与国会合作,在NIST的支持下,通过批准5000万美元的州匹配拨款,将这种代金券扩展到整个联邦实验室系统。

9、建立一个先进技术和工业部门分析单位。

目前没有一个联邦政府实体负责竞争力分析,尤其是先进行业的竞争力。因此,需要创建一个新的贸易部门和新兴技术分析部门,负责解释、分析和评估美国整体竞争力表现的关键指标,如外国投资、就业、产出和市场份额等,并制定战略政策路线图,恢复《美国工业展望》年度报告,从而提高各政府部门对竞争地位的认识。该部门还可以在关键供应链的分析中发挥主导作用。国会应提供额外的资金用于分析行业竞争力的联邦数据,包括改进投入产出表,以便能够可靠地看到在关键竞争行业的国内供应链、创造贸易增加值统计以及创建关键竞争力产业的卫星账户等。

10、建立先进制造规模化资本计划。

在美国发明的硬件在这里往往没有扩大规模,因为金融系统不支持它。美国风险资本家更喜欢以几乎零边际成本扩张的“资本精简型”公司(尤其是软件和媒体领域)而不是需要建造工厂的资本密集型企业。因此,许多硬件技术在美国是“孤儿”,并且必须在国外成长发展。为了解决这一差距,并与中国和其他国家资助的大规模金融支持项目进行更有效的竞争,国会应该要么创建一个现代的“重建金融公司”(Reconstruction Finance Corporation,RFC),要么扩大“发展金融公司”(Development Finance Corporation,DFC)的使命,以降低指定的关键行业的规模化发展的风险。此外,进出口银行和发展金融公司应负责提供担保和其他金融援助,以使获得支持的硬件公司在全球范围内扩大规模。 

文章认为,美国的时间不多了。一个国家、一个公司一旦失去技术优势几乎不可能重新获得,除非它愿意像中国一样花费巨额资金。如果联邦政府不在未来几年内采取大胆行动,显著加强美国的先进技术经济,它就有可能看到美国永远失去它在20世纪后半叶获得的大部分优势。现在采取行动还为时不晚。

(来源:智强咨询,作者:曹玲静,张志强,2021年4月23日)

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